直至今日，雙鬢斑白的教育部法律咨詢專家委員會委員、首都師范大學特聘教授勞凱聲依然對40年前那次意義非凡的大會感慨萬千。

　　1978年12月18日至22日，歲尾的雨雪洗刷過后，北京的天氣清新而明朗，中國共產黨召開了十一屆三中全會。在會上，黨和國家領導人以及社會各界人士共同認識到，社會必須要有法律，依法治國是國家和諧發展的唯一選擇。在此契機下，教育界也開始思考，我們國家的教育需要有一個完整的教育法律體系。

　　這五個不同尋常的日子改寫了中國的命運和前途，也催促著我國教育立法的腳步。

　　自此，中國教育開始了曲折而漫長的立法之路，一個涵蓋全口徑的教育法律體系正在慢慢成形。

　　艱難曲折：教育法律體系見端倪

　　從十一屆三中全會開始，法制建設在經過長期的曲折和徘徊之后，一個大規模的立法進程展開了。教育界在撥亂反正的基礎上，重新頒發了大、中、小學《工作條例》，逐步開始恢復學校的教學秩序。長期與法制隔閡的教育領域，以十一屆三中全會制定的宏偉藍圖為基礎，也開始向著依法治教的偉大目標進發，出現了重大的突破。1980年，2月12日，第五屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議通過了《中華人民共和國學位條例》，該法以促進我國科學專門人才的成長，促進各門學科學術的提高和教育、科學事業的發展，以適應社會主義現代化建設的需要為立法目的，是新中國成立以來第一部由最高權力機關制定的有關教育的法律。

　　而在1982年12月，第五屆全國人民代表大會第五次會議制定了新的憲法，這是我國法制建設史上重要的里程碑。

　　憲法為我國教育法制建設奠定了最重要的基礎，因此也是教育法制建設進程最重要的里程碑。憲法對我國教育事業具有重要的指導和規范作用：一方面，憲法規定了教育法的基本指導思想和立法依據；另一方面，憲法規定了教育教學活動的基本法律規范。

　　1986年4月，第六屆全國人民代表大會第四次會議通過了《中華人民共和國義務教育法》，它以法律的形式規定國家實施九年義務教育，對提高民族素質，推進社會主義現代化建設，加強教育法制都有重要的影響。

　　此外在20世紀80年代，國務院還制定了部分教育行政法規，并對新中國成立以來制定的上百件教育行政法規進行了整理和匯編工作。

　　“中國教育法制建設的過程，也是我研究法律、了解法律的成長過程?！眲趧P聲是中國教育立法的先行者之一，參與了很多教育規范性文件的調研和起草工作，他和很多同行一起，在改革的大潮中摸著石頭過河，從無到有，從外行變內行，一磚一瓦為搭建起教育有法可依的橫梁貢獻力量。

　　在我國現有的多部法律中，人們把《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）這部特殊的法律，形象地稱為中國教育界的憲法。

　　20世紀80年代至90年代中期，在緊迫的社會轉型要求和教育自身改革發展的迫切需要之下，教育立法卻還處在相對滯后的狀態。

　　彼時，我國一批教育界人士意識到，加快教育法制建設的步伐，確保教育事業盡快踏上法制軌道，迫切需要制定一部教育工作的根本法、母法。

　　可以想象，《教育法》的建立不是一件探囊取物的事。

　　顧明遠先生主編的《我國教育法制建設的回顧與展望》中提到，《教育法》作為一部教育領域的基本法律，起草和修改的過程是艱苦而漫長的。從起草開始到審議通過，經歷十年時間，十三次易稿，寄托了社會各界對教育的厚望，傾注了無數人的智慧和心血。

　　《教育法》制定的十年期間，原國家教委除進行廣泛、深入的調查研究，召開一系列專題研討會外，還召開過五次全國性的研討會，許多專家直接參與了起草、修改工作。社會各方面對這部法律的起草工作非常關注，紛紛獻計獻策。僅1994年3月，有關部門就收到了書面意見函幾百件，各方面提出的修改意見1000多條。國務院法制局、全國人大各有關專門委員會、全國政協有關委員會、各民主黨派等也進行了大量的調研和征求意見工作。

　　這些意見對《教育法》的最終頒布產生了重要影響。

　　當時，一個被熱烈討論的問題是，《教育法》的價值取向到底是什么？

　　起草小組的意見分為兩派，一派認為，《教育法》的價值在于更好地管理教育，另一派認為其意義在于保障公民的受教育權利。

　　勞凱聲站在后者一邊。他堅定地認為，保障公民的受教育權才是這部教育大法的根本使命。

　　教育權利關乎千家萬戶，社會各界對于《教育法》的起草也百倍關注。從1994年開始，《教育法》基本完成初稿，進入了修改送審階段。草案被送至全國各省各級教育行政部門、民主黨派、部分高校，交至教育界和法律界的專家學者、一線人員手中。廣開言路，解決爭議。

　　次年3月，《教育法》在第八屆全國人大第三次會議上最終審議通過。教育優先發展的地位、平等的受教育權利、教育的社會主義性質等，第一次得到了法律形式的確定。

　　1995年4月17日，原國家教委主任朱開軒在北京市學習《教育法》報告會上作報告時說：“可以說《教育法》是民主集中制原則的具體體現，是集體智慧的結晶?！?/p>

　　1995年9月1日，《教育法》正式施行。

　　《教育法》的頒布和施行，是我國教育法制建設步入正軌的重要標志，一個以法治教的新局面正在逐步形成?！督逃ā纷鳛閲业幕痉?，把黨和國家關于教育改革與發展的方針、政策用法律形式全面確定下來，上升為國家意志?！督逃ā芬曰痉?、母法的形式，確立了我國教育的基本法律原則和法律制度。以《教育法》為依據，我國又制定了《職業教育法》《高等教育法》以及《民辦教育促進法》《教育督導條例》《少數民族教育條例》《學校保護條例》等一批教育法律、法規。同時，還建立和完善了教育執法監督制度，加強了教育執法工作。

　　因此可以說，《教育法》的頒布和施行使我國的教育法制建設步入正軌，一個以法治教的新局面正在逐步形成?！督逃ā返念C布和施行，是我國全面走上“依法治教”軌道的重要標志。

　　直面問題：實現教育“動態”法治

　　隨著法制建設的不斷開展，依法治教已初見端倪，法律與人民群眾之間的關系也開始變得日益密切。隨著法律知識的逐步普及和法律制度的日漸完善，人們開始嘗試運用法律的武器來維護自己的受教育權利。從理論到行動，法律開始大踏步走進生活，法律知識、法律意識、維權能力、法律的影響力開始成為我們生活中的一部分。

　　1999年9月，北京市海淀區人民法院受理了一起特殊的案子。

　　北京大學1992級博士生劉燕文起訴北京大學拒頒博士學位證書損害了其受教育權利。

　　這是我國第一起以行政訴訟方式介入教育領域的案件。事件一經報道，立刻在教育界和司法界引起震動。

　　這是司法審查在教育領域的首次應用。

　　然而，爭議也由此開始。有人認為，學術自由的權利屬于學校，法律不該介入；也有人認為，法官要做的不是判斷劉燕文論文是否達標，而是要對北京大學是否存在程序違法作出公正判斷。

　　另一起案件也引起廣泛關注。

　　2001年8月，山東省滕州市學生齊玉玲被人冒名頂替上學案宣判。山東省高級人民法院根據最高院批復作出二審判決：陳曉琪停止對齊玉苓姓名權的侵害；齊玉苓因受教育權被侵犯而獲得經濟損失賠償48045元及精神損害賠償5萬元。

　　兩起案件的巨大爭議聲中，越來越多教育界和司法界人士意識到，教育法制不是一些行為規范的簡單總和。在完善教育法律體系的同時，還要構建出一個和法律規范相適應的法律文化體系，才可能真正實現教育的法治。這對彼時的中國教育來說是一個很大的問題。

　　“對任何一個領域而言，法律作為一種規范條文對人們的行為提出要求，而這種規范的背后必定是一種文化。也就是說，我們的法律必須以一定的法律文化來作支持，這樣的法律才是有生命力的、有效力的法律?！眲趧P聲說，法學界曾經討論過兩個概念，一個是“法制”，另一個是“法治”?！胺ㄖ啤豹q如刀制，是靜態的，存在形態是一套行為規范的集合體。而“法治”猶如水治，是以一定文化作為支撐的動態過程而形成的法律系統。

　　當時，中國盡管已經形成了教育法律的基本框架，但相對應的法律文化還未能夠構建起來。

　　“最重要的三大法律文化，我們還有很大的欠缺。有了這三件東西，這套法律才能真正成為對社會有用的動態的法律規范?！眲趧P聲說。

　　事實上，這三件東西就是人們的三大法律觀念。一是權利法律觀。教育法應該以保護公民受教育權利為基本義務和價值取向，這樣的教育法才是中國教育所需要的。二是平等法律觀。法律面前人人平等，即百姓口中常說的教育公平、教育平等。三是訴訟法律觀。在現代社會中，應該通過一種公力救濟的法律機制，而不是私力救濟，來維護自己受教育的權利。

　　《教育法》《教師法》等一系列教育法律的頒布，代表著我們已經有了一套靜態的法律規范，中國教育邁入了有法可依的新階段。然而，如何來遵守、實施、救濟，這是一個很大的法治工程。

　　修正鼎新：體系日趨完善

　　2003年開始，每年全國兩會記者采訪的現場，全國人大代表周洪宇都格外“搶手”。

　　湖北省人大常委會副主任周洪宇是呼吁農村義務教育全免費的第一人。2003年2月，周洪宇到孝感市考察，在當地一所小學看到校園的基礎設施非常簡陋?！坝袔讖堈n桌只有3條腿，缺失的桌腿是用磚頭壘起來的。當時我心里很不是滋味?！彼貞浀?。

　　一個月后，周洪宇在網上與網友交流教育熱點話題，一位網友發帖問道：“代表大人，您知道農村義務教育有多苦嗎？”周洪宇被這個問題深深刺痛。

　　“你瘋了吧？哪兒論得上義務教育免費？”2003年全國兩會上，初當人大代表的周洪宇提出農村義務教育完全免費制的建議，身邊的代表難掩吃驚。

　　然而，鍥而不舍的執著讓周洪宇的“瘋狂”照進了現實。2006年6月，《義務教育法》修訂通過。義務教育階段不收取學費、雜費，被作為一條重要原則予以法律上的確立。法律同時明確，國家建立義務教育經費保障機制，保證義務教育制度實施。

　　《義務教育法》的修訂是時代和社會發展的必然要求，而它僅僅是我國在21世紀初期，教育法律“一攬子”修訂計劃中的一個。

　　2000年后，中國社會邁入了一個深度變遷的過程。社會結構由總體化走向多元化，由計劃性走向市場化。初期制定的法律規范已經難以應對新的社會發展形勢，彼時已有的教育法律在新情況下出現了一些空白。民眾要求修訂教育法律的呼聲越來越高。

　　2000年至今的十幾年間，尤其是2010年以來，我國教育法制建設取得了新的重要進展，突出代表為幾部重要法律的修訂完成。此次重點修訂的法律主要有三部：《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》。

　　法律的制定很難做到盡善盡美，但此次修訂解決了很多當前教育領域比較重要且熱門的問題。幾乎每一個教育從業者都能輕松地列舉出此次修訂中那些關鍵之處的調整。比如：修訂后的《教育法》刪除了原本第25條的“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學?；驒C構”；新《高等教育法》確定了黨委書記為第一責任人，黨委領導下的校長負責制；《民辦教育促進法》修訂版規定了民辦教育的分類管理制度，解決了多年來沒能解決的民辦學校營利問題。

　　教育部政策法規司原司長孫霄兵是此次《教育法》修訂的親歷者和見證人。對于《教育法》三十余年來從無到有、從初建到完善的發展過程，他深有感觸：“此次修訂充分體現了黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會對教育的新要求，貫徹落實了國家教育規劃綱要的有關決策部署，反映了教育改革發展的新實踐和人民群眾的新期待，也回應了教育領域的熱點問題，同時還吸收了學術界、教育實踐領域的研究和實踐成果?！?/p>

　　面向未來：依法治教任重道遠

　　“太重要了?！比缃?，勞凱聲這樣評價教育法律對于中國教育改革的發展和促進作用?！白罱?0年間，中國教育的改革發展可以說是跌宕起伏的，我身處在教育領域里，能夠感覺到改革變化的潮流之強勁，有時我自己都感覺快跟不上了?！?/p>

　　這樣的感觸來源于我國改革開放40年間的深厚積淀。

　　我國的教育體制改革大致從1985年開始，那年，中共中央下發文件《關于教育體制改革的決定》，教育領域把它看作是中國教育體制改革的發端。直到今天，這場改革也沒有人宣布結束。

　　改革的車輪持續不斷向前推進，而在這場持久的改革中，有一個重要的東西是一以貫之的，那就是通過立法來解決改革中出現的問題。通過簡政放權來重新建構國家與教育、政府與市場的關系，這是教育體制改革最重要的目標。在這個過程中，法律起到的作用不可比擬。

　　2012年11月，黨的十八大對依法治國提出了新理念、新思想、新戰略，開啟了中國特色社會主義法治的新時代。這是我國法制建設進程中的重要階段，也是教育法制建設的重要助推力。20世紀80年代以來，我國教育法制建設的進展令人欣慰，但在持續、深入發展的教育體制改革面前，又面臨著巨大的挑戰。

　　填補空白是教育法制建設迎接挑戰向前推進的重點工作之一。

　　“在《教育法》所規定的四個獨立學段中,唯獨學前教育沒有立法，不能有效地發揮規范和保障當前以及未來學前教育發展的作用?！比珖舜蟪Ｎ瘯瘑T、北師大教授、中國教育政策研究院副院長龐麗娟，十余年來一直致力于呼吁與推進我國《學前教育法》研制與出臺。

　　近年，“全面二孩”人口新戰略、脫貧攻堅戰略對學前教育發展提出了新挑戰新要求。

　　“適應國家新戰略、新形勢，制定高位、專門的《學前教育法》，對前述問題作出明確、妥善的規定，對政府依法有效地協調學前教育發展與社會各方面的法律關系、規范各方面主體行為、有效調動與規范社會各方面積極性和資源，顯然是更有利的?！饼孄惥暾f。

　　數年來，她帶領中國教育政策研究院相關研究團隊，針對《學前教育法》立法的必要性、可行性，就我國學前教育公共服務建設與改革發展中的主要問題、深層次難題，特別是關鍵性體制機制問題、改革探索、立法訴求與對策建議等深入山東、河北、甘肅、江西、浙江、山西、廣西、云南、新疆等地開展實地調研。

　　在龐麗娟一行人的努力下，黨的十九大召開之后的2017年12月，第十二屆全國人大常委會把立法視野望向了學前教育。

　　如今，廣受關注的學前教育立法已列入十二屆全國人大常委會立法規劃。

　　“這樣一來《學前教育法》的建立就是板上釘釘的事了?！眲趧P聲談起學前教育這塊教育法律的空白充滿信心。

　　當然，教育法制建設非一日之功，而是要經過幾代人的長期努力才可以實現。40年來，中國的法制建設取得了很大的成就，但我們的法制建設還有很長的崎嶇的路要走。今日，人們關注的教育問題正在法律的規制下一點點趨向完善，而這不僅僅是教育法制建設一家之責，我們的教育法制還要仰仗國家整體法制建設的推進。

　　歷史的經驗告訴我們，教育的發展需要一個良好的環境，需要法律的保障，一個法制完備的教育體系才可以稱之為富有效率的、充滿活力的教育體系。因此，在改革和發展教育事業的同時，必須十分重視教育立法，建立和健全教育法律體系。

　　勞凱聲深諳這一規律。就如他說的那樣：“新時代下的中國社會發展巨變，百姓對教育有了更高的、更多元的訴求，這些訴求都需要依靠法律的保障才能實現，從這一方面來說，我們的法律建立和實施還有很多工作可以做?！保ǚ畷?本報記者 王強）